Federalismo Desigual
En los últimos tiempos, los vientos de cambio (y marea) han contribuido a resquebrajar el mito de la Transición y a erosionar el edificio constitucional, poniendo de manifiesto la necesidad de revisión en algunos aspectos, sobre todo en el territorial. Como respuesta al órdago soberanista, que es como los articulistas aficionados al mus llaman al procès catalán, todos los partidos políticos han puesto sobre la mesa sendas propuestas de reforma de la Constitución de 1978.
El PSOE, sumido en una profunda crisis interna y electoral, ha hecho bandera del federalismo con especial énfasis. Su propuesta de reforma, consagrada en la llamada Declaración de Granada, consiste en cambiar la Constitución para “llenar los vacíos, precisar lo que quedó impreciso, actualizar lo que ha quedado obsoleto y corregir lo que ha demostrado ser disfuncional” del Estado de las autonomías. Responden así a las demandas de los socialistas catalanes (PSC), que presentan el federalismo como una “tercera vía” entre el secesionismo de CiU y ERC y el statu quo unionista de PP y C’s. Con el fin de incluir el federalismo en el programa electoral socialista para las elecciones generales de noviembre, el PSOE creó la semana pasada un “Consejo para la reforma constitucional” integrado por eminentes politólogos y juristas. Según el diario El País, la propuesta de este comité de expertos incluye un federalismo “asimétrico” hecho a la medida de Cataluña. Esta forma de organización territorial supondría que no todas las entidades federadas tendrían las mismas competencias o régimen fiscal, sino que algunas gozarían de un especial tratamiento en atención a sus singularidades. El nuevo texto constitucional reconocería expresamente el “hecho diferencial” de Cataluña y las demás nacionalidades históricas frente al resto de comunidades autónomas.
La Pedrera de Gaudí, el arquitecto catalán que jugó con la asimetría de la naturaleza | © Paula P. Fraga
El federalismo asimétrico es una vieja aspiración de los socialistas catalanes, con Pasqual Maragall a la cabeza, y fue apoyado en su momento por destacados nacionalistas como Miquel Roca. Responde a la idea de que no hay nada más injusto que tratar igual a los que son desiguales, y que el Estado debe reconocer el legítimo deseo de catalanes y otros pueblos de España de tener una identidad propia recogida en la Constitución. Ricardo Rivero, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca, resumía con una acertada metáfora la postura a favor de un federalismo asimétrico: después del “café para todos”, los hay que además de café quieren también copa y puro. Dar más competencias a los que demandan más autogobierno no debería soliviantar a las demás comunidades autónomas, sino satisfacer los deseos de cada uno a su medida.
Los acontecimientos de los últimos días confirman que nada aviva más el amor exacerbado por la patria chica que el agravio comparativo. Los socialistas andaluces, oposición interna de Pedro Sánchez, ya han declarado que se niegan rotundamente a que la Constitución recoja cualquier trato de favor a Cataluña. La Declaración de Granada decía “Sí a los legítimos hechos diferenciales, no a los privilegios o a las discriminaciones”, pero parece difícil trazar la línea entre unos y otros. En su momento José Bono afirmaba con otra metáfora, esta vez un poco más confusa, que un federalismo asimétrico sería “como un cura que no cree en Dios” y que debería prevalecer la igualdad entre ciudadanos y entre territorios.
El verdadero rompecabezas parece acomodar a Cataluña sin que el resto de comunidades autónomas se sientan maltratadas. En este sentido, la experiencia de 30 años de Estado autonómico nos muestra que, si bien éste necesita una revisión a fondo, el federalismo asimétrico no es la solución. Las tenues pinceladas de asimetría en el lienzo autonómico que se pintó en 1978 han resultado bien superfluas, bien desestabilizadoras, por lo que no es recomendable agravar esas diferencias entre territorios. Mencionaremos dos: la distinción constitucional entre nacionalidades y regiones y el reparto de competencias en materia de legislación civil.
El verdadero rompecabezas parece acomodar a Cataluña sin que el resto de comunidades autónomas se sientan maltratadas
El artículo 2 de la Constitución, al definir el modelo de estado, declara que se reconoce el derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran España. Los mismos padres de la Carta Magna nunca se pusieron de acuerdo en el significado exacto de “nacionalidades”, un término que un diputado calificó de “pluriindefinible”. Si para el nacionalista Miquel Roca eran “naciones sin Estado, con personalidad cultural, histórica y política propia dentro de la realidad plurinacional de España, como Nación de Naciones”, para el diputado de UCD González Seara las nacionalidades eran “comunidades que tienen unas ciertas peculiaridades de tipo cultural, lingüístico, histórico, etc. que no son exactamente lo que se puede entender por una región”.
Para agravar las discusiones semánticas, la Constitución no especifica qué comunidades tienen la consideración de nacionalidades, ni les otorga unos derechos propios de los que no gozarían las regiones. Es cierto que su Disposición transitoria segunda abrió la vía rápida para acceder al autogobierno únicamente a aquellos territorios que hubiesen plebiscitado un Estatuto de autonomía durante la II República (Cataluña, Euskadi y Galicia), pero actualmente el régimen competencial de las diecisiete autonomías es similar. Los sucesivos traspasos de competencias desde el Estado a las regiones que las reclamaban han desembocado en una organización territorial sin una asimetría evidente, resumido en el famoso “café para todos”. Más allá del artículo 2 de la Constitución, la distinción entre nacionalidades y regiones no ha tenido relevancia alguna debido a las demandas de aquellos territorios como Andalucía que demandaban el mismo nivel de autogobierno.
La distinción entre nacionalidades y regiones no ha tenido relevancia alguna en el Estado de las Autonomías
La historia e identidad propias sí se tuvieron en cuenta a la hora de distribuir las competencias entre el estado y las comunidades autónomas en materia de legislación civil. El art. 149.1.8º de la Constitución facultó a aquellas comunidades autónomas que contasen con un derecho civil propio para legislar en la materia, obligando al resto de regiones a aplicar el Código civil estatal. Mediante esta asimetría se reconocían las particularidades históricas y jurídicas de aquellos territorios cuyos habitantes se casaban, heredaban o cultivaban la tierra según su idiosincrasia. En un primer momento se consideró que las comunidades autónomas con derecho civil foral eran Galicia, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña y Baleares; una lista en la que, si bien no todas son nacionalidades, están todas las que son.
Esta asimetría high-tech se vino abajo cuando el resto de comunidades autónomas, sin tradición histórica ni competencias atribuidas, también empezaron a legislar en la materia. La Comunidad Valenciana fue pionera al resucitar un Derecho civil propio derogado en 1707 aprobando una Ley de Arrendamientos Históricos con la complicidad del Tribunal Constitucional. Extremadura y Andalucía, donde desde antiguo se había aplicado el derecho castellano, siguieron el ejemplo valenciano al aprobar sendos Estatutos de Autonomía donde se hablaba de derecho andaluz y de las instituciones consuetudinarias del Fuero de Baylío. Estas disposiciones no fueron impugnadas por el Gobierno central, como sí lo fue la Ley de parejas de hecho de la Comunidad de Madrid, que fue finalmente declarada inconstitucional en 2013.
La voluntad de la Constitución de reconocer la diferencia ha acabado provocando una desigualdad que tiene difícil justificación en los derechos históricos de los territorios. Actualmente las parejas de hecho valencianas disfrutan de derechos de los que carecen las madrileñas únicamente porque en la Comunidad Valenciana existieron fueros rurales en el siglo XVII, y en Madrid, no. Aunque sigamos discutiendo si la historia otorga a unos territorios más derechos que a otros, está fuera de toda duda que los acontecimientos pasados no deberían sustentar discriminaciones entre ciudadanos.
En los estados federales más exitosos, como Estados Unidos o Alemania, todos los states o Länder gozan de los mismos derechos
Las demandas de autogobierno por parte de las comunidades autónomas “no-históricas” o regiones demuestran que toda modificación asimétrica del modelo territorial será a la larga bien estéril, bien fuente de desigualdades entre ciudadanos. En los estados federales más exitosos, como Estados Unidos o Alemania, todos los states o Länder gozan de los mismos derechos, independientemente del distinto peso político de Rhode Island y California. Estos países son prueba de cómo un sistema federal simétrico puede dar grandes cantidades de autonomía política a sus componentes, permitiendo que el hecho diferencial de Baviera, por ejemplo, salga a relucir.
Es posible que la modificación de la Constitución contribuyese a desenmarañar el laberinto territorial español, pero afirmar como hace Pedro Sánchez que el federalismo sería “la solución al problema de España y Cataluña” es tan pretencioso que raya en el pensamiento mágico. Un federalismo asimétrico sería todavía más contraproducente. En la fina línea entre singularidad y privilegio, entre diferencia y discriminación se ha de mover el PSOE si pretende plantear una reforma federal seria.
